IL DIRITTO DELLA RIGENERAZIONE URBANA

Estratto da: Mantini P. “Lezioni di diritto della rigenerazione urbana”

Indice

1. Il programma di “rigenerazione urbana sostenibile”
   1.1 La “rigenerazione urbana”: profili teorici e interpretazioni
   1.2 La rigenerazione urbana tra “resilienza” e “re/evolution”
   1.3 Rilievi sul disegno di legge sul contenimento del consumo del suolo
   1.4 Limiti e contraddizioni legislative in materia di rigenerazione e riuso

1. Il programma di “rigenerazione urbana sostenibile”

Nei capitoli precedenti abbiamo ricostruito il quadro fondamentale del diritto amministrativo dedicato all’edilizia e all’urbanistica. Occorre ora riconsiderare istituti, concetti e nozioni alla luce della nuova scena caratterizzata non già dall’urbanistica di espansione ma dal tempo della rigenerazione urbana.
Le politiche di rigenerazione urbana e di riuso iniziano, finalmente, ad occupare il centro della scena e dell’agenda legislativa e di governo.
Una spinta potente è venuta dall’Enciclica “Laudato si’” di Papa Francesco dedicata alla cura della “casa comune” (d’altronde, l’etimo della parola “ecologia” è proprio Οικοσ: casa e λογοσ: discorso, ossia discorso sulla casa comune)¹.
Di recente il ministro Delrio è stato esplicito² nel sostenere la centralità di una politica di riuso che attraverso ecobonus e certificati energetici, rigeneri la qualità del patrimonio edilizio esistente, con un investimento neutro per famiglie e condomini.
Sono intanto molto cresciuti i programmi europei di sostegno alle smart cities, città intelligenti del terzo millennio soprattutto nel risparmio energetico, nelle soluzioni per la mobilità, nell’uso delle tecnologie, negli stili di vita, nel godimento delle risorse ambientali³.
Anche EXPO 2015, per quanto discutibilmente localizzata su una vasta area agricola, ha contribuito alla maggiore attenzione su questi temi. Ma non tutti sanno, forse, che il primo documento programmatico in Italia è stato stimolato nel 2012 dagli architetti italiani.
Sul programma R.I.U.S.O., acronimo di “rigenerazione urbana sostenibile”, e le politiche di rigenerazione urbana, inizia ora a consolidarsi una letteratura vasta, sebbene ancora precaria negli esiti⁴.
In quel programma⁵ correttamente si sostiene che l’Italia, messi sotto controllo i conti pubblici e l’evasione fiscale, ha bisogno di politiche per lo sviluppo per tornare a crescere garantendo un habitat migliore alle nuove generazioni, risparmio energetico, sicurezza per gli edifici e i territori.
L’obiettivo principale, per dare competitività al Paese e attrarre gli investimenti, è ridare efficienza, sicurezza e vivibilità alle cento città italiane che ospitano il 67% della popolazione italiana, che sono il principale patrimonio non solo culturale ma anche produttivo del Paese producendo l’80 per cento del PIL, oltreché, con i suoi milioni di case frutto del risparmio degli italiani, la vera garanzia a fronte del debito pubblico. In Italia il 70 per cento degli edifici ha oltre 40 anni ed è stato costruito nel dopoguerra con tecniche e materiali ormai a fine vita.
È un dato su cui riflettere in ogni ambito disciplinare.
È indispensabile che il Paese si dia un piano strategico di rigenerazione urbana che ponga gli obiettivi di qualità urbana e architettonica, di risparmio delle risorse naturali ed energetiche, di efficienza e razionalizzazione della vita urbana.
Nel documento si sostiene che va perciò attivato un Piano nazionale per la rigenerazione urbana sostenibile – sul modello del Piano energetico nazionale – che fissi gli obiettivi e ne deduca gli strumenti politici, normativi e finanziari. Gli obiettivi sono:

• la messa in sicurezza, manutenzione e rigenerazione del patrimonio edilizio pubblico e privato, vista la condizione degli edifici e ricordando che, nelle zone a rischio sismico, vivono oltre 24 milioni di persone e altri 6 milioni in zone a rischio idrogeologico. Bisogna anche rendere consapevoli i cittadini, anche dotando le case di un “libretto” che certifica le prestazioni, le condizioni e la “scadenza” delle medesime;
• la drastica riduzione dei consumi degli edifici, energetici e idrici, così come del consumo del suolo, promuovendo “distretti energetici ed ecologici”, se è vero che il consumo energetico negli edifici a uso civile, per il riscaldamento, raffrescamento e l’acqua calda sanitaria, è stato pari a 29,0 Mtep (milioni di tonnellate di petrolio equivalente) ovvero ad oltre il 20% del consumo totale;
• la valorizzazione degli spazi pubblici, la salvaguardia dei centri storici, del verde urbano, dei servizi di quartiere per ricondurre la vita quotidiana a un benessere normale oltre a investire sulla risorsa fondamentale del Paese, la cultura;
• la razionalizzazione della mobilità urbana e del ciclo dei rifiuti per non sprecare inutilmente tempo, denaro e risorse ambientali;
• l’implementazione delle infrastrutture digitali innovative con la messa in rete delle città italiane, favorendo l’home working, riducendo così spostamenti e sprechi.

Le risorse disponibili “per fare” possono provenire da:

• la messa a sistema delle risorse dei programmi comunitari sui quali l’Italia continua a procedere in modo irrazionale, senza la guida di una strategia complessiva e un’adeguata organizzazione;
• il riequilibrio degli investimenti pubblici tra grandi infrastrutture e città, dove gli investimenti sono scesi a meno di 7 miliardi, a fronte dei 50 del programma francese: gli stessi investimenti in infrastrutture devono essere integrati con le politiche urbane, o diventano mero strumento di “occupazione” di breve respiro, incapaci di aumentare la competitività del Paese e la qualità dell’habitat;
• il risparmio derivante dalla messa in sicurezza degli edificati da terremoti ed eventi calamitosi derivanti dalla condizione idrogeologica, stimabile in 3 miliardi all’anno (dal 1944 al 2009 oltre 200 miliardi);
• la razionalizzazione dei contributi o incentivazioni pubbliche sull’energia già in essere, ora destinati a politiche settoriali fuori da un progetto sintetico e generale: dal 2006 al 2011 sono stati investiti 69 miliardi sul fotovoltaico, di cui 8,5 sono andati ai produttori esteri (Germania, Cina, Giappone). All’interno di un Piano di rigenerazione gli investimenti dovrebbero essere più razionalmente ripartiti tra risparmio e produzione energetica, tenendo conto che gli obiettivi 2020 comporterebbero, per sistemare il “colabrodo” del patrimonio edilizio italiano, una spesa di 56 miliardi;
• la messa a sistema degli investimenti privati pubblici per le manutenzioni ordinarie e straordinarie, oggi condotte sulla scorta dell’emergenza e senza finalità né di ordine energetico, né coordinate in un disegno generale, per un valore complessivo nel 2011 di 133 miliardi; la messa a frutto delle dismissioni del patrimonio pubblico per raggiungere gli scopi del Piano, facendone il volano delle trasformazioni urbane sostenibili; la creazione di strumenti finanziari ad hoc che mettano a reddito il risparmio energetico, idrico, sulla manutenzione e bonus volumetrici a fronte di un impatto ambientale vicino allo zero e di innovazioni tecnologiche utili all’efficienza delle città.

È singolare ma utile osservare che queste azioni, in larga misura, non sono state realizzate nelle città italiane colpite di recente dal sisma, luoghi “ideali” di sperimentazione (L’Aquila, Emilia Romagna).
L’esito sarebbe quello di porre le condizioni per un risparmio complessivo a lungo termine delle risorse energetiche, naturali (acqua, terra) ed economiche degli abitanti delle città, creando così le premesse di sostenibilità del welfare abitativo; il rilancio dell’occupazione, aumentando la capacità di spesa dei cittadini, rianimando le casse dei comuni e aumentando l’efficienza delle città, favorendo lo sviluppo anche di altri settori; il miglioramento dell’habitat urbano, migliorando la sicurezza dei cittadini, riducendo le malattie connesse all’inquinamento e allo stress, favorendo la socialità e perciò riducendo i fenomeni di delinquenza; la salvaguardia del patrimonio edilizio degli italiani e del patrimonio monumentale delle città, favorendo il turismo colto e l’educazione dei cittadini. A fronte di obiettivi condivisi, da formalizzare in un Piano nazionale per la rigenerazione urbana sostenibile, a livello centrale e periferico vanno create le condizioni e il contesto normativo per realizzarlo, ad esempio attraverso le seguenti azioni:

• nuovi programmi di riqualificazione urbana, basati su “distretti energetici urbani”, aree urbane all’interno delle quali cercare di integrare e valorizzare la domanda pubblica, gli incentivi energetici, la domanda privata di riqualificazione micro e interventi di riqualificazione di maggiore dimensione. In sostanza una sfida di progettazione e integrazione, che potrebbe delineare una nuova stagione di trasformazione urbana;
• i distretti fanno agio sulla riattivazione dei contratti di quartiere, utilizzabili ora come “contratti di eco-quartiere”, a fronte di progetti avanzati e partecipati di sostenibilità ambientale e sociale, parametrati sulla base di standard ecologici elevati riguardanti gli edifici, gli spazi pubblici, la mobilità, il ciclo dei rifiuti, l’infrastrutturazione digitale; la cooperazione progettuale, economica e urbanistica tra pubblico e privato, connessa a una semplificazione responsabile e a una maggiore efficacia dell’azione amministrativa; la promozione dei concorsi di architettura, anche nel privato per incentivare l’innovazione progettuale, favorendoli con incentivi fiscali o volumetrici; l’attivazione, tramite legislazione statale e regionale, dei principi di compensazione e perequazione urbanistica, sulla fiscalità e gli incentivi. Nell’ambito della proposta complessiva sul RI.U.SO., si prevede di introdurre l’obbligo per le regioni di legiferare affinché i comuni ridefiniscano le destinazioni urbanistiche delle aree attualmente occupate da proprietà dello Stato passate agli enti territoriali, quali caserme e altri immobili demaniali, comunque inseriti entro le perimetrazioni urbane. La norma dovrebbe anche dettare i tempi massimi concessi ai comuni per individuare urbanisticamente le aree (residenziali e non) soggette al nuovo regime di sostituzione edilizia/urbanistica. Si propone inoltre di stabilire norme incentivanti la maggiorazione sostanziale della fiscalità a carico della nuova edificazione occupante nuove aree di espansione e, invece, defiscalizzare sostanzialmente il nuovo derivante da precise politiche e specifiche norme basate sulla sostituzione edilizia. Tale principio ovviamente è teso al fine del contenimento di consumo di nuovo suolo edificabile e la nuova norma potrebbe prevedere, inoltre, che i comuni entrino in possesso di una quota percentuale dell’incentivo urbanistico (volumetrico o di superficie) derivante dalla norma perequativa sulla trattazione di mercato dei diritti edificatori. Coerentemente con la soluzione dell’invenduto, tale quota diventa realisticamente valutabile sia in termini di bilancio che in termini di eventuale intervento edilizio di iniziativa comunale e inoltre conferisce capacità economiche ai comuni anche ai fini delle procedure progettuali urbanistiche formalizzate all’attuazione delle nuove politiche di sostituzione edilizia e urbanistica. Le incentivazioni sia volumetriche che di superficie, che fiscali, dovrebbero essere previste in misura diversificata a livello territoriale in base a criteri di compatibilità ambientale, risparmio energetico e idrico massivo, di emergenze sismiche o idrogeologiche. Si propone, inoltre, il ricorso al prevalente utilizzo di fondi da reperirsi nel privato o con istituzione di specifici eco-bond, con sinergia pubblico-privata, mediante l’introduzione di normative sulla trasferibilità dei diritti edificatori e la valorizzazione, ove esistente, del patrimonio demaniale dismesso, in grado di garantire il necessario volano alle singole iniziative. Gli strumenti finanziari innovativi possono essere in grado di mettere a reddito i risparmi derivanti dal RI.U.SO., in termini di risparmio energetico, idrico e dei costi di manutenzione, anche tenendo conto del trend di aumenti di costo previsti nei prossimi 20 anni. Sono auspicati incentivi, quale una sostanziale defiscalizzazione con norma transitoria per gli alloggi nuovi invenduti negli ultimi 5 anni, al fine di incentivare la soluzione dell’invenduto che al momento blocca il mercato assieme ad azioni utili a rimettere in circolazione le centinaia di migliaia di locali sfitti, per rispondere al fabbisogno abitativo immediato.

L’innovazione di queste articolate proposte non è solo nei contenuti ma anche nell’approccio che vede protagonisti, insieme, architetti, costruttori, ambientalisti, comuni, camere di commercio. Ma è solo il primo passo di un lavoro sinergico tra la società civile, le istituzioni e il Governo⁶.
Su RI.U.SO. si sta cercando di “fare sistema” tra tutti coloro che possono rendere realizzabile il progetto: non solo CNAPPC e ANCE, non solo Legambiente, ma anche tutta la filiera delle costruzioni e chi da anni fa ricerca sul tema (ENEA, ADDIS, le università ecc.); ma soprattutto chi diventerà protagonista del progetto perché lo attiva, come le Regioni o l’ANCI, chi può fare da playmaker dell’iniziativa, come Cassa Depositi e Prestiti, l’Agenzia del demanio, le Fondazioni bancarie, la Banca Europea di Investimenti.
Al governo e al parlamento non vengono chieste norme “epocali” o rivoluzionarie, bensì la messa a punto, insieme, di un Piano strategico che utilizzi per lo più le norme esistenti, adattandole all’innovazione, creando il contesto politico ed economico per puntare verso gli obiettivi e mettendo a disposizione le risorse finanziarie disponibili, fiscali e normative su un progetto ambizioso ma realizzabile.
Per fare tutto ciò non basta la sinergia tra politica, tecnici, impresa e finanza: serve la consapevolezza dei cittadini italiani sulle condizioni del loro habitat.
Da una ricerca CRESME risulta, infatti, che metà dei cittadini italiani ritiene di abitare in edifici sismicamente sicuri, mentre forse non più del 6% del campione vive in case progettate con criteri adeguati. Ovvero: su 24 milioni di italiani che vivono in zona sismica, 10 milioni credono di essere al sicuro in caso di terremoto.
Altrettanto può dirsi dell’inquinamento indoor, dove l’83,3% degli intervistati crede che la sua abitazione sia scevra da materiali nocivi, quando quasi tutti vivono in edifici anteriori al 1991, ovvero precedenti alle principali norme in materia per non dire dell’ignoranza delle condizioni statiche, sulla certificazione energetica o alle ancora alte percentuali di mancata certificazione degli impianti elettrici.
Poiché primo destinatario della rigenerazione urbana sostenibile è e deve essere il cittadino, occorre una “rivoluzione civile e culturale” affinché sia diffusa la consapevolezza della sicurezza dell’abitare e della condizione, anche patrimoniale, dell’immobile su cui si è investito e si sono spesso accesi lunghi mutui. Tanto più nel momento in cui cresce la tassazione sul patrimonio immobiliare. Il cittadino deve essere consapevole che gli edifici non sono eterni, che la manutenzione deve essere finalizzata in primis alla sicurezza e al risparmio di risorse, che la qualità e la sicurezza degli spazi pubblici sono un diritto e un dovere verso la collettività.
Il “Piano nazionale della rigenerazione urbana sostenibile” non è solo strumento di sviluppo, di occupazione, di PIL: vorrebbe riconnettere il progetto della città alla vita quotidiana degli italiani, rendendoli consapevoli delle condizioni abitative ma anche rispondendo alla loro richiesta di bellezza. Un quarto circa degli italiani⁷ ritiene, infatti, che la qualità delle costruzioni sia riconducibile al concetto di bello.
L’Italia ha bisogno di politiche per lo sviluppo per tornare a crescere e garantire un ambiente migliore alle nuove generazioni.
L’obiettivo principale è anche quello di rendere efficienti, sicure e vivibili le 100 città italiane che sono il principale patrimonio non solo culturale ma anche produttivo del Paese, oltreché la vera garanzia a fronte del debito pubblico.
Ma, come ben si intende dai contenuti molteplici del programma RI.U.SO., sin qui richiamati, si tratta di una sfida di ben più ampio orizzonte e di notevole impegno, sotto molteplici profili disciplinari.
Forse non sarà un “programma” o un “piano” unico, alcuni contenuti vanno attualizzati e adeguati alle sfide delle innovazioni: ma sono, quelle tracciate, le basi delle azioni necessarie per il presente/futuro.

1.1 La “rigenerazione urbana”: profili teorici e interpretazioni

Dal punto di vista teorico, ci si interroga sui contenuti ed i significati dell’espressione “rigenerazione urbana”.
Il tema della rigenerazione urbana è da qualche anno al centro delle politiche urbane in Europa e anche in Italia.
Un buon libro di Francesco Museo, intitolato Rigenerazione urbana e sostenibilità⁸, ricostruisce l’evoluzione delle politiche e delle pratiche urbane nelle città di Londra e Copenhagen mettendo in evidenza sia i processi di recupero delle aree industriali dismesse e dei tessuti degradati che le nuove tecniche di sostenibilità e di promozione del recupero ambientale ed energetico, non trascurando di valorizzare il rilievo delle forme di democrazia partecipata e dei processi decisionali inclusivi e condivisi.
In una interessante tesi di dottorato⁹ si ricostruisce l’evoluzione del concetto di “riqualificazione urbana”, che possiamo assumere come archetipo della nozione di “rigenerazione”, e si osserva che fino a tutti gli anni Ottanta i dizionari di urbanistica o non riportano la voce “riqualificazione urbana” o la usano in modo indifferenziato come sinonimo di recupero, riuso, rinnovo, rigenerazione: la differenza emergerà in seguito, parallelamente all’emergere dei nuovi fenomeni territoriali e urbani, e di una contrapposizione tra diverse visioni della città e degli strumenti operativi.
Il Dizionario di Urbanistica di R. Barocchi nel 1982, infatti, non fa riferimento alla “riqualificazione”, limitandosi a descrivere i significati del “recupero”: il recupero urbano, infatti, che si definisce come il «riutilizzo a fini residenziali di edifici e tessuti urbanistici deteriorati», può essere perseguito per le seguenti ragioni:

• limitare l’espansione di aree edificate (risparmio di aree);
• riutilizzare strutture e infrastrutture (risparmio di attrezzature);
• risanare aree degradate;
• mantenere la popolazione in aree urbane in cui esiste già un tessuto sociale che verrebbe distrutto espellendo abitanti verso la periferia (risparmio di traumi sociali).

In queste accezioni è evidente la connotazione conservativa del recupero urbano, inteso forse in modo un po’ schematico come espediente volto al risparmio di risorse.
Ancora nel 1992 G. Colombo, nel suo Dizionario di Urbanistica, non ritiene di includere la voce “riqualificazione urbana”.
Per “recupero”, invece, intende l’operazione di tecnica edilizia e urbanistica applicata a un edificio o un tessuto urbanistico … per ritrovarne la disponibilità e rinnovarne l’utilizzazione.
Compare invece il termine “rinnovamento urbano”, nel quale si possono trovare alcune novità: “Intervento urbanistico complesso consistente nella sostituzione sistematica e pianificata di volumi e edifici antichi con volumi e edifici nuovi per soddisfare nuovi bisogni della comunità e per corrispondere a nuove concezioni urbanistiche”.
Osserva puntualmente l’Autore¹⁰ che, sebbene prevalga il concetto di “sostituzione”, che non è certo nuovo nella cultura urbanistica italiana, i “nuovi bisogni della comunità” fanno pensare a un’azione volta all’aggiornamento del rapporto tra struttura urbana e necessità dell’utenza, nel senso di un adattamento della prima alle mutazioni della seconda: quasi una rehabilitation.
Finalmente, nel Lessico urbanistico, curato da D. Borri, compare una definizione di “riqualificazione”: “Attività pianificatoria, programmatoria o progettuale, finalizzata al recupero di una valida dimensione qualitativa e funzionale in strutture urbane e/o edilizie – nell’insieme o in singole loro parti – compromesse da obsolescenza o da degrado”.
A ben vedere, il termine non sembra ancora godere di una specifica autonomia: oltre al ricorso quasi tautologico al vocabolo ‘recupero’ (la riqualificazione è definita come un’attività di recupero), è evidente la somiglianza con la definizione precedentemente riportata di “rinnovamento urbano”.
Il quale, nel “Lessico” viene descritto come segue: “indirizzo di pianificazione urbanistica mirante a un recupero e a una rivalutazione complessiva degli ambienti urbani degradati e anche funzionalmente superati rispetto a sopravvenute esigenze sociali”.
Anche se non associato esplicitamente alla riqualificazione, emerge il concetto della rifunzionalizzazione di parti di città, che segue nuove sopravvenute esigenze; torna quindi la necessità di riconferire una “nuova e migliore qualificazione”, per rispondere a mutate circostanze esterne.
L’analisi dei mutamenti della scena e delle funzioni urbane è nota e consolidata¹¹.
Riprendendo l’excursus in commento¹² è ben agevole osservare che la delocalizzazione delle industrie libera grandi contenitori di attività dismesse, a suo tempo collocati ai margini delle città e poi inglobati da queste: complessi industriali, caserme, mattatoi, aree ferroviarie, ospedali, grandi depositi e magazzini costituiscono perciò da un lato fattore di degrado per il progressivo abbandono; dall’altro sono potenzialmente appetibili dal mercato per le condizioni di posizione e accessibilità, assai più delle aree libere periferiche. Nella stessa ottica vanno inquadrati i temi della valorizzazione e dismissione del patrimonio pubblico, come vedremo di seguito.
Ciò, viene correttamente osservato, pone il problema del ‘conferimento di nuove funzioni’ – quindi, della ‘riqualificazione’ – di interi pezzi di città e non solo delle aree su cui insistono i contenitori dismessi; e per continuare la simmetria con le definizioni in apertura, l’intero organismo urbano ha bisogno di essere aggiornato alle nuove esigenze di una città che non cresce quantitativamente, che ha mutato il proprio modo di produrre di lavorare e di impiegare il tempo libero, che vede nuovi attori socio-economici e nuovi motori di trasformazione – proprio come il lavoratore che si sottopone a un corso di aggiornamento per una “nuova e migliore qualificazione professionale”. Nascono in questa scena le figure dei developers e delle SGR legate ai fondi immobiliari¹³.
Un altro studioso¹⁴ propone un approccio diverso ed attuale teso a definire la riqualificazione come miglioramento della competitività, come ottimizzazione delle risorse e come aumento della produttività. In particolare si sostiene che uno dei grandi temi su cui si sono centrati in anni recenti attenzione e impegno di amministratori, politici e investitori è stato quello della globalizzazione, quindi della competizione e della competitività e della convinzione che per fronteggiare con successo avversari agguerriti e senza molti scrupoli, dell’oriente o dell’occidente, alle città non restasse molto da fare, “portarsi a livello”, rendersi capaci di attrarre capitali e attività.
La riqualificazione urbana è apparsa come uno degli ingredienti più importanti di questa strategia della concorrenza globale che aveva come similitudine quella delle imprese e delle economie nazionali.
L’up-grading, allora, cioè il ‘salire di livello’ avviene nello scenario della competizione globale tra le città; l’aumento di competitività va intesa come accresciuta capacità di attrarre turismo, di inserirsi nel circuito internazionale dei convegni, delle mostre, degli eventi sportivi o dello spettacolo, di proporsi come insediamento della nuova impresa ristrutturata, integrata, a rete, virtuale e snella, e delle sue esigenze di rappresentatività e di comunicabilità.
Le città hanno bisogno allora di marketing, di promozione dell’immagine, di un continuo rinnovo per reggere al ritmo delle trasformazioni: in una parola, hanno bisogno di ‘riqualificarsi’.
Un altro approccio al tema¹⁵ sottolinea l’aspetto della riqualificazione come ‘ottimizzazione delle risorse’, completando così il quadro del significato semantico del termine.
Già nel 1989 Carlo Aymonino poteva scrivere che “al contrario degli anni Sessanta, in tutte le maggiori città italiane vi è una forte disponibilità di finanziamenti pubblici e privati, diretti e indotti, che ormai hanno raggiunto cifre di migliaia di miliardi … Vi è perciò una possibilità concreta di programmi e progetti complessi, nello spazio e nel tempo, cui però non corrisponde una capacità direzionale e decisionale adeguata da parte delle amministrazioni ai vari livelli”.
Molte new town della globalizzazione sono figlie di questa euforia finanziaria che ora, con la lunga crisi economica, si è decisamente arrestata in Europa.
Naturalmente non mancano neppure gli scettici ed i detrattori della rigenerazione urbana¹⁶ che vedono in queste politiche solo un disagio per gli originari abitanti dei quartieri degradati, analizzando in particolare le esperienze di Londra e di New York. Questo excursus è appena sufficiente per introdurre ed illuminare il problema, che non è meramente accademico, di una corretta definizione dei significati (e dei contenuti) dell’espressione “rigenerazione urbana” che è sicuramente polisensa oltre che pluridisciplinare e che obbliga ad andare oltre le più frequentate e note nozioni di “recupero”, “riuso” e anche “riqualificazione”, intesa questa ultima come un’azione, pubblica e/o privata, che determina un accrescimento di valori economici, culturali, sociali in un contesto urbano o territoriale esistente.

1.2 La rigenerazione urbana tra “resilienza” e “re/evolution”

Si è fatta strada, non solo nelle tesi dell’INU, l’idea della rigenerazione urbana come “resilienza”¹⁷.
La tesi di fondo è che “il futuro delle città dipende dalla nostra capacità di favorirne l’adattamento ai grandi cambiamenti in atto, ormai profondamente intrecciati: crisi ambientale non solo per la riduzione delle risorse, ma anche per il cambiamento climatico; crisi economica e sociale nei paesi di più antica industrializzazione e cresciuti sul welfare; crisi dello spazio urbano che le manifesta e le alimenta”.
Decrescita e crisi ambientale conducono a rivedere criticamente concetti, “convincimenti radicati e modi di intervento collaudati che appaiono già stressati: che la rigenerazione possa chiudersi entro la logica della ricostruzione e dell’infilling; che la densificazione possa riconsegnarci una città compatta; che la competizione tra città possa giocarsi attorno ad alcuni, pochi parametri quantitativi tutti riconducibili alla crescita; che la rigenerazione di attività e servizi catalizzanti e nodali, delle grandi funzioni di scala sovra locale (fiere, tecnopoli, stadi, auditorium, ospedali…) possa risolversi decentrandoli; che infrastrutturazione significhi grandi opere e si riduca alla mobilità … Sono solo esempi di convincimenti ancora assai poco scalfiti”. Secondo l’Autrice, peraltro protagonista di una rilevante esperienza in atto come assessore al Comune di Bologna, “si tratta, invece, di assumere con convinzione la prospettiva di una nuova forma della città contemporanea, ecologica e produttiva, costituita da pattern molto diversi per popolazioni, pratiche d’uso, economie, di individuare gli obiettivi operabili in questa fase, di mettere a punto gli strumenti rivedendo senza inibizioni quelli esistenti. Ciò vale per le città allargate, le città metropolitane e i sistemi urbani. E vale per gli insediamenti sparsi, quell’insieme informe, ma quasi sempre plurifunzionale, che la diffusione insediativa ci ha lasciato. Da concepire, gli uni e gli altri, come spazi abitabili che intercalano parti dense, dove prevale il costruito, e spazi aperti, che includono le tante forme del green. Un territorio dove la rigenerazione deve essere declinata senza indebite omologazioni per far incontrare domande e offerte”.
In sintesi, secondo questa teoria ben esposta da Patrizia Gabellini, il connubio tra politiche urbanistiche e politiche ambientali, a lungo ricercato negli anni, non è più sufficiente ma occorrono politiche di rigenerazione resilienti, «da trasformazione, riqualificazione e rigenerazione urbana a resilienza».
A ben guardare, questa teoria di “resilienza”, tutta basata sulle città ecologiche, le Agende 21, l’opposizione ai cambiamenti climatici, le smart cities, ha il merito di illuminare nuove centralità ma anche il limite di muoversi entro l’orizzonte degli adattamenti eco/bio/esistenziali alla decrescita.
Occorre chiarire che da tempo (mi limito a citare la Commissione Brundtland e la visione del soft power di J.S. Nye e J. Hillman) attribuiamo alla parola “crescita” un’accezione parzialmente negativa (per l’arbitrarietà dei parametri che trascurano le molteplici diseconomie esterne) preferendo ad essa la parola “sviluppo”, come comprensiva dell’equilibrio tra crescita economica, risorse naturali e diritti umani. Da tempo non abbiamo più il “mito della crescita” e la crisi non ci ha colto, in ciò, impreparati, neppure quando conveniamo sulla necessità di far crescere il PIL interno.
Ma per liberare risorse per lo sviluppo più che di tesi politiche di “adattamento” e di “autopromozione comunitaria”, abbiamo bisogno di una rigenerazione urbana che sia anche culturale, disciplinare, politica: abbiamo forse necessità di una rigenerazione intesa come “re / evolution” ossia come sviluppo positivo dei beni (immobili e naturali) di proprietà e comuni.
Più che di una “resilienza” come resistenza (alla crisi, alle catastrofi naturali, al consumo del suolo) dovremmo metterci nell’ottica (umana) della re/evolution ossia del ribaltamento, del giro di cambiamento rispetto a molti materiali sedimentati nelle teorie disciplinari e nelle politiche di governo del territorio.
Forse il pianeta Gaia si salverà da solo (secondo la tesi di James Lovelock) e forse no. Come giuristi, certo, dobbiamo fare la nostra parte e così pure il legislatore.
Occorre dunque una legge nazionale, non di mero principio, pragmatica ed efficace sul contenimento del consumo di suolo e occorrono misure premiali incentivanti per gli interventi di riqualificazione e rigenerazione urbana accompagnate da più forti semplificazioni per il riuso edilizio.
Alcuni passi sono stati compiuti in questa direzione, ma il cammino è ancora incerto e contraddittorio.

1.3 Rilievi sul disegno di legge sul contenimento del consumo del suolo

Allo stato attuale è in avanzata fase di discussione il disegno di legge governativo C. 2039 intitolato “contenimento del consumo del suolo e riuso del suolo edificato”.
Il disegno di legge, che contiene innovazioni utili, ha il limite generale decisivo di autoqualificare le proprie disposizioni come “principi fondamentali della materia del governo del territorio”, evidentemente nell’ottica della legislazione concorrente.
Anzi, compiendo un passo in avanti e un passo indietro, il disegno di legge specifica che “il riuso e la rigenerazione urbana, oltre alla limitazione del consumo del suolo, costituiscono principi fondamentali della materia del governo del territorio” (art. 1, comma II cpv.).
Ma, a nostro avviso, i beni oggetto di protezione e di disciplina giuridica, sono, con tutta evidenza, quelli della proprietà e dell’ecosistema, entrambi di competenza della legislazione esclusiva dello Stato. Il rischio concreto è che l’attesa nuova legge si risolva in indicazioni di principio discutibilmente o variamente seguite dai legislatori regionali.
In ogni caso la nuova normativa si propone “la valorizzazione e la tutela del suolo, con particolare riguardo alle superfici agricole e alle aree sottoposte a tutela paesaggistica, al fine di promuovere e tutelare l’attività agricola, il paesaggio e l’ambiente nonché di contenere il consumo di suolo quale bene comune e risorsa non rinnovabile che esplica funzione e produce servizi ecosistemici anche in funzione della prevenzione e della mitigazione degli eventi di dissesto idrogeologico e delle strategie di adattamento ai cambiamenti climatici”.
Assai interessante, sebbene equivoca, risulta essere la proposizione normativa del secondo comma dell’art. 1 (comma II, secondo periodo) secondo cui “fatte salve le previsioni di maggiore tutela delle aree inedificate introdotte dalla legislazione regionale, il consumo di suolo è consentito esclusivamente nei casi in cui non esistono alternative consistenti nel riuso delle aree già urbanizzate e nella rigenerazione delle stesse”.
Un tale principio, a nostro avviso condivisibile nel merito, avrebbe avuto bisogno di ben altra struttura e motivazione poiché, se non vuole risolversi in mera declamazione, occorrerebbe definirlo come principio generale dello ius aedificandi offrendo un nuovo e diverso orizzonte culturale alle argomentazioni della Corte costituzionale nella ben nota giurisprudenza in materia.
In ogni caso, il disegno di legge si propone, in coerenza con gli obiettivi stabili dall’Unione europea circa il traguardo del consumo di suolo pari a zero da raggiungere entro il 2050, la riduzione progressiva di consumo del suolo, in termini quantitativi, attraverso un limite al consumo di suolo stabilito con decreto del Ministro delle Politiche agricole, alimentari e forestali di concerto con altri dicasteri e della Conferenza unificata.
Si tratta di un calcolo assai complesso non solo ai fini tecnici ma, soprattutto, in termini giuridici poiché occorre valutare se i diritti edificatori già previsti dalla pianificazione urbanistica debbano o possano essere limitati.
Innovativo, sebbene anch’esso, corra il rischio di avere una natura sostanzialmente programmatica o declamatoria è il principio stabilito dall’art. 4 del disegno di legge secondo cui “al fine di attuare il principio di cui all’articolo 1, comma 2, le regioni, nell’ambito delle proprie competenze in materia di governo del territorio e nel termine di centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, dettano disposizioni per orientare l’iniziativa dei comuni a strategie di rigenerazione urbana nelle aree urbanizzate anche mediante l’individuazione negli strumenti di pianificazione e progettazione degli ambiti urbanistici e delle aree già interessate da processi di edificazione ma inutilizzate o suscettibili di rigenerazione da sottoporre prioritariamente a interventi di ristrutturazione urbanistica o edilizia, prevedendo l’incremento e il miglioramento della dotazione dei servizi, l’innalzamento del potenziale ecologico e ambientale, la realizzazione di residenza sociale. A tal fine è promossa l’applicazione di strumenti di perequazione, anche delle permeabilità delle aree, compensazione e incentivazione urbanistica purché non determinino consumo di suolo agricolo e siano attuati esclusivamente in ambiti definiti e pianificati di territorio urbanizzato.”
I punti positivi, dunque, non mancano ma resta evidente la debolezza dell’impianto giuridico e costituzionale.
Come dinanzi osservato, occorrerebbero non solo misure di contenimento del consumo del suolo ma anche, contestualmente, misure concrete di incentivazione della rigenerazione urbana e di semplificazione amministrativa per il riuso edilizio.
Su questi temi il legislatore è recentemente intervenuto con il cd. decreto Sblocca Italia, convertito nella legge n. 164 del 2014, che contiene luci ed ombre su cui è necessario almeno un cenno.

1.4 Limiti e contraddizioni legislative in materia di rigenerazione e riuso

Come abbiamo osservato in altra occasione¹⁸, il cd. decreto Sblocca Italia ha mostrato, su questi temi, “luci ed ombre”.
Occorre rilevare che il testo del decreto stabiliva che “è previsto che per gli interventi di ristrutturazione edilizia e di ristrutturazione urbanistica, attuati anche in aree industriali dismesse, è ammessa la richiesta di permesso di costruire anche in deroga alle previste destinazioni d’uso, previa deliberazione del consiglio comunale che ne attesta l’interesse pubblico”¹⁹.
Avevamo osservato in prima lettura che una tale disposizione “prova troppo e troppo poco”: può, infatti, ritenersi un passo in avanti consentire il permesso di costruire in deroga alle destinazioni d’uso per un complesso intervento di ristrutturazione urbanistica ma certo è un passo indietro se tale procedura (che implica una delibera del consiglio comunale) viene prevista anche per la ristrutturazione edilizia, che in tal modo è assoggettata ad un ingiustificato ed illogico aggravamento procedurale, contrario ai dichiarati fini di sostegno alla rigenerazione urbana.
Alla luce della modifica apportata in sede di conversione, con cui sono state abrogate le parole “ristrutturazione urbanistica”, possiamo ritenere che il testo normativo migliora sotto il profilo della ragionevolezza, poiché non detta lo stesso regime giuridico per interventi tra loro tanto diversi, ma non risolve il profilo dell’aggravamento procedurale mantenendo la stessa disciplina agli interventi di ristrutturazione edilizia che sono, come noto, tra i più diffusi e rilevanti sotto il profilo del riuso urbano. Che significa, infatti, che un intervento di ristrutturazione edilizia è ammesso alla “richiesta di permesso di costruire anche in deroga alle destinazioni d’uso” quando la possibilità di mutare la destinazione d’uso è elemento coessenziale e tipico della ristrutturazione edilizia²⁰? Che vuol dire ammettere al “permesso di costruire” un intervento che, sia pur nei limiti degli stessi volumi e superficie, è già realizzabile con il meno gravoso procedimento di S.C.I.A.? A che scopo attribuire al consiglio comunale, in palese contrasto con il principio di separazione/distinzione delle funzioni amministrative, una competenza strettamente tecnica quale è la valutazione della “condizione che il mutamento di destinazione d’uso non comporti un aumento della superficie coperta prima dell’intervento di ristrutturazione”?
Il testo approvato offre il fianco a severe critiche e rischia di costituire un regresso, sia in termini di semplificazione amministrativa che di politiche di riuso urbano.
Anche la disciplina degli oneri degli interventi edilizi può definirsi assai timida sotto il profilo del favor agli interventi di riqualificazione dell’esistente²¹. Ma in più essa contiene un sicuro aggravamento (v. art. 17, comma1 lett. h) n.1) laddove impone agli interventi di manutenzione straordinaria, sinora gratuiti, la corresponsione di un contributo di costruzione peraltro calcolato in un modo talmente cervellotico da determinare non pochi ostacoli interpretativi e conseguenti incertezze²². Infatti, il nuovo testo del decreto, come risultante dalle modifiche apportate in sede di conversione, stabilisce che “gli interventi di manutenzione straordinaria qualora comportanti aumento del carico urbanistico” corrispondono un contributo di costruzione commisurato alla “incidenza delle sole opere di urbanizzazione purché ne derivi un aumento della superficie calpestabile”.
Si insiste sulla vetusta nozione di “carico urbanistico”, anche per le più modeste modifiche edilizie, con un accanimento statalista degno di miglior causa.
Si può fare certamente di più e di meglio.